现在中国水污染管理的教训

来源:发表时间:2016-07-29 03:07:33

 中国的专门水污染控制立法始于20世纪70年代末、80年代初,《海洋环境保护法》于1979年颁行,《水污染防治法》是中国最早的一部污染控制单行法。这些都表明了决策层对水污染问题的高度重视。但是,法律实施的结果却难以令人满意,从1984年到1994年,《水污染防治法》实施的第一个10年,中国各大流域的污染均呈扩大趋势,以至于1994年爆发“淮河水污染事件”。但对于已经出现的流域污染问题,我们并没有进行认真反思和检讨,而是希冀淮河问题只是“个案”,于是专门针对淮河污染问题制定了《淮河流域水污染防治条例》(以下简称《条例》),要求五年使淮河水变清,《条例》的有效期也仅为五年。可是,到2004年,治淮10年的结果是淮河被宣布“基本失去自净能力”。其他流域也频频告急,守着长江没水喝已经成为现实,大规模的水污染事件层出不穷……水污染成为中国发展的头号杀手!
 
    中国从20世纪80年代中期开始出现严重的水污染问题并日益蔓延,固然有经济高速发展的原因。但是,立法不尊重水资源的自然统一性、功能统一性,缺乏对水资源管理和水污染防治的决策机制的理性认识是一个不可回避的重要原因。法律的功能缺失不可能实现调整社会关系、规范和维护社会秩序的目标。治理淮河的教训值得我们深刻反思:
 
    (1)水污染控制条块分割引发冲突。《水污染防治法》第3条规定了我国的水污染控制体制,法律规定的部门涉及环保、交通、水利、卫生、地质矿产、市政管理、重要江河的水源保护机构等,“多龙治水”是对这一体制的生动写照。这显然是一个以行政区域机构为主体的区域管理体制。在这种管理体制下,出现上游只管排污,下游一方面叫苦不迭,另一方面又将污水往更下游排放的现象十分正常。在我曾经进行过的一次流域水污染调查中,看到各地的做法惊人的一致:一是所有地方的水功能规划中水质标准均低于流域整体规划至少一级;二是所有的大型污水处理厂均集中布局在其行政边界的最下游;

   三是均述说遭受上游污染之害深重,很少谈本地的污染情况,更不谈其对下游的污染。种种现实表明:区域管理体制必然带来流域管理的失控以及地方利益、部门利益的恶性竞争,最终形成流域的“公地悲剧”。
 
    (2)已建立的流域管理机构困境重重导致失控。虽然我国于20世纪50年代就开始建立流域管理机构。但是,在80年代以前,流域管理的地位从未在法律上明确,流域管理机构在很长时期被认为是水利部附属的专门提供技术服务的事业单位,其工作重点是洪水、泥沙、干早的防治以及边界地区的水污染、流域水资源综合规划等,无权过问行政及经济方面的事情,而省级水利厅拥有与其同等的权力,它们按照自身利益考虑流域管理。这样流域管理机构与各地方的环保部门、水利部门在处理水间题时必然陷人尴尬。《水法》在2002年修订时虽然规定了流域管理机构在水资源管理方面的八项基本职能,但也存在缺陷。
 
    (3)立法观念陈旧、制度落后形成权力竞争。《水污染防治法》制定于1984年,虽然经过1996年的修订,这部法律无论是在立法观念上,还是在制度设计上都不能适应中国市场经济发展的需要。最为突出的问题有:
 
    一是在立法观念上,部门立法色彩浓厚。从生态角度看,水资源保护的含义当然包括水资源的合理开发利用和水污染治理两个方面的内容,但我国实行的是部门管理体制—水资源的开发利用由水利、农业、交通、航道、电力、港务等不同部门管理,水污染防治则由环保局管理。因部门分割体制而形成了部门立法观念,《水污染防治法》更多的考虑是如何将环保部门的权力与利益以法律形式加以巩固,而很少考虑水污染规律以及与水资源开发利用的关系,更因为环保局是按行政区域设置的,所以不可能设置流域管理机构来协调各区域环保部门的权力。《条例》之所以设立临时协调机构而不利用流域管理机构已有的条件,是这种部门立法观念更明显的体现。
 
    二是在制度设计上,权力干预、直接命令的管理制度过多,利用市场化机制协调水资源开发利用主体的利益关系的制度太少。流域层次的制度几乎没有。其结果是,形式上看区域控制层次的制度都实施了,控制也有一定效果;但到流域层次,污染还是不可避免。
 
    (4)法律运行机制缺乏诱发“公地悲剧”。从目前水污染防治的法律制度体系方面看,似乎已经有一个相当完善的网络。我们有了《水污染防治法》,有《水污染防治法实施细则》,有各地方的水污染防治条例,还有一些配套的行政法规、规章。但是,仔细分析这些法律、法规、规章的内容,却发现法律制度相互之间脱节严重,无法顺利运行。仍以《水污染防治法》第3条有关管理体制的规定为例,“多龙治水”的格局已定,但没有明确它们之间权力配置的原则、权力行使的方式,也没有规定权力的冲突规则,更没有规定权力协调的规则。正因如此,“环保不下河”,意味着环保只管岸上排污,环保局监测污染源的出水口是否达标;“水利不上岸”,意味着水利不能管理岸上的排污口,岸上的污水通过管道流人江河,人水口是否达标无人管理。仅这一权力真空就不知道使多少未经处理的污水排人了江河湖泊。

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